中央農(nóng)村工作會議系列解讀?健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制 夯實糧食安全根基 環(huán)球觀熱點

作者：辛翔飛 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所

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2022年中央農(nóng)村工作會議強調(diào)“保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的頭等大事”,“要健全種糧農(nóng)民收益保障機制，健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制”。現(xiàn)階段，主產(chǎn)區(qū)在國家糧食安全保障中的根基性地位愈加凸顯，但其區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展尤其是糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展面臨諸多困境。健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，對于夯實我國糧食安全根基具有重大戰(zhàn)略意義。

我國糧食安全保障對主產(chǎn)區(qū)依存度顯著升高

自20世紀70年代末以來，我國糧食產(chǎn)銷區(qū)域格局發(fā)生了重大歷史性變化，主要特征是：主銷區(qū)糧食自給水平顯著降低，產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食產(chǎn)需缺口持續(xù)加大，主產(chǎn)區(qū)成為我國糧食安全保障的主體支撐。以當年全國人均糧食產(chǎn)量為自給標準計算，1978-2021年主銷區(qū)糧食自給率由93.57%降至19.91%，糧食產(chǎn)需缺口由297萬噸增至11800萬噸；產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給率由87.29%降至78.40%，糧食產(chǎn)需缺口由851萬噸增至3200萬噸；主產(chǎn)區(qū)糧食自給率由106.65%升至139.33%，商品糧調(diào)出數(shù)量由1280萬噸增至15000萬噸。主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)巨大的糧食產(chǎn)需缺口均高度依賴于主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)供給。

主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟社會及糧食可持續(xù)發(fā)展面臨諸多困境

多年來，雖然國家不斷加大對主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的支持力度，但由于糧食生產(chǎn)對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻度低，主產(chǎn)區(qū)大多數(shù)省份仍處于“糧食大省、經(jīng)濟窮省”的窘?jīng)r之中。較為突出的表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。1980-2020年，主產(chǎn)區(qū)GDP增長204.14倍，成就顯著，但明顯低于主銷區(qū)286.66倍和產(chǎn)銷平衡區(qū)234.96倍的GDP增幅。二是地方財政收入增長偏慢。自1994年稅收制度改革至2020年，主產(chǎn)區(qū)地方財政收入增長38.64倍，明顯低于主銷區(qū)48.49倍和產(chǎn)銷平衡區(qū)42.20倍的地方財政收入增幅。三是地方財政支出能力偏弱。1994-2020年，主產(chǎn)區(qū)人均財政支出能力與主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的差距均顯著擴大。1994年主產(chǎn)區(qū)財政人均支出水平為269.3元，比主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)分別低337.0元和32.6元；2020年主產(chǎn)區(qū)人均財政支出增長至13477.8元，但與主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的差距分別擴大到4022.0元和2686.8元。四是糧食生產(chǎn)促進農(nóng)民收入增長的功能弱化。改革開放后，在國家政策支持下，糧食生產(chǎn)發(fā)展在農(nóng)民收入增長方面發(fā)揮了重要促進作用。2010年，主產(chǎn)區(qū)13個省份中有6個省份農(nóng)民人均可支配收入高于全國平均水平。此后，受國內(nèi)外糧價倒掛沖擊，糧食生產(chǎn)的增收作用減弱。2020年，主產(chǎn)區(qū)中僅有山東、遼寧、江蘇三個省份農(nóng)民人均可支配收入高于全國平均水平，黑龍江、吉林、河北等產(chǎn)糧大省的農(nóng)民人均可支配收入由高于全國平均水平轉(zhuǎn)變?yōu)榈陀谌珖骄健?strong>五是人口吸引力偏弱。1980-2020年，主產(chǎn)區(qū)人口增長了29.01%，明顯低于主銷區(qū)103.20%和產(chǎn)銷平衡區(qū)43.64%的人口增幅。尤其是進入21世紀后，隨著主產(chǎn)區(qū)人口的大量流出，勞動能力較強的中青年人口和男性人口占比下降，勞動力較弱的老齡人口和婦女留守人口占比增加。上述方面問題的存在，均不同程度影響著主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展根基的穩(wěn)固，亟須通過健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制加以解決。

健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的思路

健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，應(yīng)加強頂層設(shè)計，明晰政策目標，堅持貢獻與補償相匹配，加大補償力度，完善補償保障機制。

加強頂層設(shè)計。健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，涉及中央和地方、主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)、生產(chǎn)和消費、市場與政府等方方面面，需堅持一體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合推進，確保政令一致，防止顧此失彼或政策內(nèi)耗。

明晰政策目標。從國家糧食安全利益、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展利益和區(qū)域生態(tài)利益等多維度綜合評估主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的貢獻價值，堅持貢獻與補償相匹配、補償與糧食根基鞏固相適應(yīng)的原則，確立明晰的政策目標和時限，力戒將“合理補償”“盡快實現(xiàn)”類政策原則虛化為政策目標。

健全中央和地方共同承擔機制。現(xiàn)階段，僅靠中央財政難以實現(xiàn)讓主產(chǎn)區(qū)種糧不吃虧、得實惠的目標，必須建立由中央和受益地區(qū)共同負責(zé)的補償機制。在補償總體目標確定下，明晰劃分中央財政和受益地區(qū)各方應(yīng)承擔的補償責(zé)任。對于中央財政所承擔部分，由國家通過健全資金保障機制，確保補償資金足額到位。同時，對存在糧食產(chǎn)需缺口的地區(qū)，由國家按受益規(guī)模確定補償標準和統(tǒng)一歸集補償資金，按貢獻度對主產(chǎn)區(qū)進行補償。

健全主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展助推機制。主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)根基的鞏固，以及其經(jīng)濟社會發(fā)展滯后狀況的改變，既要靠利益補償機制“輸血”，也要靠其經(jīng)濟提速增效增強自身“造血”功能。國家應(yīng)在健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的同時，加大力度健全主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展助推機制。一是支持主產(chǎn)區(qū)率先建成農(nóng)業(yè)強省。鼓勵主產(chǎn)區(qū)加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，進一步夯實糧食生產(chǎn)根基，并利用糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)優(yōu)勢，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，做強產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，在建設(shè)農(nóng)業(yè)強國中走在前列。二是支持主產(chǎn)區(qū)加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。鼓勵主產(chǎn)區(qū)“彎道超車”，搶占新技術(shù)應(yīng)用制高點，大力發(fā)展節(jié)地節(jié)水高效集約的現(xiàn)代制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，形成后發(fā)優(yōu)勢。三是支持主產(chǎn)區(qū)提升現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。加大對主產(chǎn)區(qū)現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)的支持力度，增強區(qū)域發(fā)展吸引力和競爭力。